Desde el final de la Guerra Fría, Estados Unidos ha ofrecido un enorme programa de ayuda a las repúblicas de la antigua Unión Soviética para formar nuevos países estables, democráticos y prósperos en esta región. Según estadísticas de 2007, desde el colapso de la Unión Soviética en 1991, los programas de asistencia implementados por Estados Unidos para 12 ex repúblicas de la Unión Soviética han costado más de 28.000 millones de dólares, y Washington sigue proporcionando aproximadamente 2.000 millones de dólares anuales.398
Los programas de ayuda, que responden al nombre de FREEDOM Support Act (Freedom for Russia and Emerging Eurasian Democracies and Open Markets Support Act-FSA), fueron aprobados por el Congreso de Estados Unidos en octubre de 1992 y se concibieron para ayudar a completar la transición a una forma de gobierno democrática y fomentar el crecimiento económico facilitando la creación de organizaciones democráticas y de mercado en los países de la antigua Unión Soviética. Aunque Washington sostenía que el objetivo esencial del programa eran las reformas políticas y económicas en los países de la antigua Unión Soviética, la elevada cuantía de la ayuda del FSA se extendió también a los ámbitos humanitarios. Ayudó a reformar anticuados sistemas sanitarios, a mejorar la salud materno-infantil y a tratar con éxito la tuberculosis… ayuda a prevenir la proliferación de armas de destrucción masiva y de tecnología y conocimientos relacionados, y combate amenazas transnacionales como el tráfico de drogas, el crimen organizado y la trata de personas».399
Según esta Ley, los países que debían recibir ayuda eran Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Kazajstán, Kirguizistán, Moldavia, Rusia, Tayikistán, Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán.400 Sin embargo, todos estos países fueron finalmente elegibles para recibir ayuda de EEUU en virtud de la FREEDOM Support Act, excepto Azerbaiyán. Debido a la tumultuosa situación de los dos primeros años de independencia de Azerbaiyán, el lobby armenio en Estados Unidos consiguió que el Congreso aprobara en 1992 la Sección 907 de la Ley de Apoyo a la LIBERTAD, que prohibía la ayuda directa del gobierno estadounidense a Azerbaiyán. Como explica Svante Cornell, «el lobby armenio en el Congreso de Estados Unidos ya había conseguido secuestrar la Ley de Apoyo a la LIBERTAD… Los partidarios armenios, liderados por el senador John F. Kerry, habían insertado un texto que prohibía la ayuda del gobierno estadounidense al gobierno de Azerbaiyán por su «agresión a Karabaj»401 .
Con la ayuda de partidarios en el Congreso de EE.UU., el lobby armenio fue muy influyente a la hora de «convencer» a los miembros del Congreso de que Azerbaiyán era un «país agresivo» y mantenía un «bloqueo» sobre Armenia. Sin embargo, hay que tener en cuenta que, hasta ese momento, Armenia había conseguido ocupar no sólo Nagorno-Karabaj, sino también regiones de su entorno, utilizando la fuerza militar, creando así un corredor entre Nagorno-Karabaj y la República de Armenia y expulsando a cientos de miles de azerbaiyanos de sus tierras históricas. Respecto a la aprobación de la Sección 907 de la Ley de Apoyo a la LIBERTAD, Cornell escribe que «por desconcertante que pareciera esta legislación sólo unos meses después cuando Armenia poseía todo el territorio de Karabaj y había emprendido la limpieza étnica de otras provincias azerbaiyanas».402 Como resultado de la Sección 907 del FSA, la ayuda gubernamental estadounidense a Azerbaiyán se restringió drásticamente. La cláusula que prohibía la ayuda rezaba así:
La asistencia de los Estados Unidos en virtud de esta u otra Ley (que no sea asistencia en virtud del título V de esta Ley) no podrá proporcionarse al Gobierno de Azerbaiyán hasta que el Presidente determine, e informe de ello al Congreso, que el Gobierno de Azerbaiyán está adoptando medidas demostrables para cesar todos los bloqueos y otros usos ofensivos de la fuerza contra Armenia y Nagorno-Karabaj.403
Azerbaiyán consideró que esta enmienda del poder legislativo estadounidense era ante todo injusta. Azerbaiyán, víctima del conflicto con un millón de refugiados y desplazados internos, perdió alrededor del 20 por ciento de sus territorios históricos y fue reconocido injustamente como país agresor que «bloqueaba» a Armenia. Por ello, tras la aprobación de la Sección 907 del FSA, el gobierno azerbaiyano se esforzó por entablar un diálogo directo con Estados Unidos y conseguir la anulación de dicha Sección. Durante una década, hasta el atentado terrorista en suelo estadounidense del 11 de septiembre de 2001, esto supuso un reto para Azerbaiyán, ya que luchar contra el fuerte lobby armenio en Estados Unidos y sus partidarios en el Congreso estadounidense era difícil. Sin embargo, el ataque terrorista de septiembre de 2001 reconfiguró las prioridades de la política exterior estadounidense. Después, cuando Estados Unidos comenzó su «guerra contra el terrorismo internacional», la importancia de Azerbaiyán aumentó, ya que permitió a las fuerzas de la coalición sobrevolar libremente su espacio aéreo como parte de su campaña contra el terrorismo en Afganistán.404
En cuanto a la reacción del gobierno azerbaiyano a la “guerra contra el terror” de Estados Unidos, Martha Brill Olcott menciona que “el Presidente Aliyev y sus principales asesores esperaban que los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre marcaran un nuevo comienzo para las relaciones entre Estados Unidos y Azerbaiyán, y que éste adoptara la forma de una mayor cooperación en materia de seguridad».405 En consecuencia, en diciembre de 2001, el Congreso de Estados Unidos levantó la Sección 907 del FSA de 1992. Concedió al Presidente una amplia autoridad que dio lugar a la decisión del presidente George W. Bush de levantar las restricciones a la ayuda del gobierno estadounidense a Azerbaiyán en enero de 2002. Según funcionarios estadounidenses, esta ley mejoraría la cooperación entre Estados Unidos y Azerbaiyán en la lucha contra el terrorismo e impulsaría el proceso de negociación sobre la resolución pacífica del conflicto de Nagorno Karabaj entre Azerbaiyán y Armenia. Sin embargo, una declaración de la Casa Blanca indicó que el objetivo era “apoyar los esfuerzos de Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo internacional».406
La exención dice lo siguiente:
Memorándum para el Secretario de Estado
De conformidad con la autoridad contenida en el Título II de la “Kenneth M. Ludden Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act, 2002” (Ley Pública 107-115), por la presente determino y certifico que una exención de la sección 907 de la FREEDOM Support Act de 1992 (Ley Pública 102-511):
En consecuencia, por la presente renuncio al artículo 907 de la Ley de Apoyo a la LIBERTAD. Se le autoriza y ordena a notificar al Congreso esta determinación y que disponga su publicación en el Registro Federal.
GEORGE W. BUSH
LA CASA BLANCA,
Washington, 25 de enero de 2002.407
El lobby armenio, especialmente el Comité Nacional Armenio de América (ANCA) y sus partidarios en el Congreso de EE.UU., reaccionaron ante la exención de la Sección 907 del FSA. A este respecto, el Comité Nacional Armenio de América escribe que
La autoridad de exención concedida al Presidente socava los intereses de Estados Unidos en la región al animar a Azerbaiyán a mantener sus bloqueos y permanecer intransigente en las de paz. El ejercicio de esta exención, además de representar un retroceso de una postura de principios contra la agresión y los bloqueos, envía una peligrosa señal a Azerbaiyán de que el bloqueo y la agresión son una amenaza para la paz. Este proceso envía a Azerbaiyán la peligrosa señal de que Estados Unidos no responderá con decisión a una nueva agresión contra [Karabaj] o Armenia.408
Por lo tanto, insta encarecidamente al Congreso a que reafirme su decisión de cancelar la exención de la Sección 907 de la Ley de Apoyo a la LIBERTAD con respecto a la ayuda al Gobierno de Azerbaiyán. A pesar de los importantes esfuerzos del lobby armenio, la exención sigue vigente y ha desempeñado un papel crucial en las relaciones entre Estados Unidos y Azerbaiyán y allanado el camino para una sólida cooperación militar y estratégica.
